Keypoints
- Zusammenspiel der Rechtsebenen von EU, Bund und Ländern
- System der Rechtssetzung im Föderalismus
- Grenzüberschreitender Vollzug
Ausgangsbefund
Im Kern der rechtlichen Untersuchung stehen das Wasserhaushaltsrecht und das sonstige thematisch einschlägige Umweltschutzrecht des Bundes. Die Vorschriften bewegen sich im Spannungsverhältnis übergeordneter unionsrechtlicher Bindungen einerseits und landesrechtlicher Modifikationen andererseits. Regelmäßig beschränkt sich der Bund bei der Umsetzung europäischer Richtlinien auf ein sog. 1:1-Konzept, das mitgliedstaatliche Spielräume nur begrenzt nutzt resp. diese an die Länder weiterreicht. Zudem können die Länder unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 3 GG vom Wasserhaushalts- und Naturschutzrecht des Bundes abweichen, sind dabei aber auch an Europarecht gebunden.
In praktischer Hinsicht bewegen sich Konzepte des Niederschlags- und Trockenheitsmanagements wie auch die Moderation von Wassernutzungsgebieten nicht zwingend innerhalb der jeweiligen Staats- und Landesgrenzen. So gilt das Europarecht uneingeschränkt auch in den der Union angehörigen Nachbarstaaten, was in der Wasserrahmenrichtlinie 2000/60/EG vor allem in der Idee der Gewässerbewirtschaftung nach Flussgebietseinheiten zum Ausdruck kommt. Diese zwingt bei grenzüberschreitenden Gewässern zu kooperativer Planung und Vollzug. Normative und administrative Abstimmungsschwierigkeiten können aber durchaus auch zwischen einzelnen Bundesländern entstehen, wenn unterschiedliche landesgesetzliche Vorgaben bestehen oder eine abweichende Vollzugspolitik verfolgt wird.
Elemente der rechtlichen Umsetzung
Ausgangspunkt für eine grenzüberschreitende rechtliche Betrachtung sind zunächst die in der Wasserrahmenrichtlinie angelegten Instrumente der wasserwirtschaftlichen Planung, namentlich die Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne in den jeweiligen Flussgebietseinheiten oder in deren Teilen. Sie bedürfen der Analyse, ob und inwieweit sie die Verwirklichung des Gesamtvorhabens tragen oder der Anpassung in möglichen künftigen Bewirtschaftungszyklen bedürfen.
Dabei ist auch abzuwarten, ob und ggf. wie die Europäische Union angesichts der allgemein erwarteten breitflächigen Zielverfehlung der Wasserrahmenrichtlinie zum letzten Stichtag im Dezember 2027 das planerische Instrumentarium und die materiellen Umweltziele fortgestaltet.
Die Instrumente der wasserwirtschaftlichen Planung werfen auch mehr als zwanzig Jahre nach Inkrafttreten der Wasserrahmenrichtlinie grundsätzliche rechtliche Fragen auf. Methodisch treffen hier die Normsetzungskonzepte der finalen (EU) und der konditionalen (D) Rechtssetzung aufeinander, die theoretisch nur schwer miteinander in Einklang zu bringen sind. Zu vertiefen sind daher einmal mehr Rechtsnatur und Rechtswirkungen der unionsrechtlichen Instrumente, insbesondere mit Blick auf den durch sie verkörperten außerverbindlichen Regelungsgehalt.
In materieller Hinsicht begegnet im nach gegenwärtigem Stand dritten und letzten Planungszyklus der Wasserrahmenrichtlinie die Integration zusätzlicher Steuerungselemente im Interesse der Integration von Instrumenten zur Bewältigung von Wasser-Extremereignissen erheblichen prozeduralen, aber auch inhaltlichen Herausforderungen.
Konzept / Methoden
Die grenzüberschreitende Dimension der rechtlichen Bewertung erweitert den methodischen Ansatz der Untersuchung nicht nur auf das Europäische Unionsrecht, sondern zugleich auch auf Instrumente der Rechtsvergleichung zur Koordinierung der unterschiedlichen Rechtssetzungs- und Rechtsausführungskonzepte in der Bundesrepublik und den jeweils betroffenen Nachbarstaaten. Daneben bedarf für die Bewältigung von Konflikten zwischen einzelnen Bundesländern das grundgesetzliche Bundesstaatsprinzip der näheren Betrachtung, das beispielsweise in der Form der unmittelbaren verfassungsrechtlichen Verpflichtung zu bundes- resp. länderfreundlichem Verhalten wiederum sehr abstrakt bleibt und das daher spezifisch für das Vorhaben konkretisiert werden muss.
